El procedimiento administrativo en materia aduanera, conocido comúnmente como PAMA por sus iniciales, es un procedimiento que se encuentra previsto en la Ley Aduanera, específicamente en el artículo 150, donde se señala que, las autoridades levantarán el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera, cuando con motivo del reconocimiento aduanero, de la verificación de mercancías en transporte o por el ejercicio de las facultades de comprobación, embarguen precautoriamente mercancías.
De lo anterior, claramente se advierte que la determinación del embargo precautorio de las mercancías es lo que determina el inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera, por lo que, el artículo 151 de la Ley Aduanera, es el que determina los casos en que las autoridades aduaneras deben decretar el embargo precautorio, a saber:
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- Cuando las mercancías se introduzcan a territorio nacional por lugar no autorizado.
- Cuando las mercancías extranjeras en tránsito internacional se desvíen de las rutas fiscales o sean transportadas en medios distintos a los autorizados tratándose de tránsito interno.
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- Cuando se trate de mercancías de importación o exportación prohibida o sujeta a las regulaciones y restricciones arancelarias y no se acredite su cumplimiento o, en su caso, se omita el pago de cuotas compensatorias.
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- Tratándose de las normas oficiales mexicanas de información comercial, sólo procederá el embargo cuando el incumplimiento se detecte en el ejercicio de visitas domiciliarias o verificación de mercancías en transporte.
- Cuando no se acredite con la documentación aduanera correspondiente, que las mercancías se sometieron a los trámites previstos en la Ley para su introducción al territorio nacional o para su internación de la franja o región fronteriza al resto del país y cuando no se acredite su legal estancia o tenencia, o se trate de vehículos conducidos por personas no autorizadas. En el caso de pasajeros, el embargo precautorio procederá sólo respecto de las mercancías no declaradas, así como del medio de transporte, siempre que se trate de vehículo de servicio particular, o si se trata de servicio público, cuando esté destinado a uso exclusivo del pasajero o no preste el servicio normal de ruta.
- Cuando con motivo del reconocimiento aduanero, o de la verificación de mercancías en transporte, se detecte mercancía no declarada o excedente en más de un 10% del valor total declarado en la documentación aduanera que ampare las mercancías.
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- Cuando se introduzcan dentro del recinto fiscal vehículos de carga que transporten mercancías de importación sin el pedimento que corresponda para realizar el despacho de las mismas.
- Cuando el nombre, denominación o razón social o domicilio del proveedor en el extranjero o domicilio fiscal del importador, señalado en el pedimento, o bien, en la transmisión electrónica o en el aviso consolidado a que se refieren los artículos 36-A, 37-A, fracción I y 59-A de esta Ley, considerando, en su caso, el acuse correspondiente declarado, sean falsos o inexistentes o cuando en el domicilio señalado, no se pueda localizar al proveedor en el extranjero.
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- Cuando el valor declarado en el pedimento sea inferior en un 50% o más al valor de transacción de mercancías idénticas o similares, salvo que se haya otorgado la garantía a que se refiere el artículo 86-A de esta Ley.
Cabe señalar, que la propia Ley señala que el medio de transporte quedará como garantía del interés fiscal, salvo que se cumpla con los requisitos y las condiciones que establezca el artículo 203 del Reglamento de la Ley Aduanera, el cual señala que, cuando durante el desarrollo de una visita domiciliaria la Autoridad Aduanera detecte mercancía de procedencia extranjera que deba ser embargada en los términos del artículo 151 de la Ley, la autoridad podrá nombrar al contribuyente visitado como depositario de dichas mercancías cuando se trate de maquinaria, equipo o mercancía considerada de difícil extracción por sus características o volumen, siempre que no exista peligro inminente de que el contribuyente realice cualquier maniobra tendiente a evadir el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.
El procedimiento inicia con el embargo precautorio de mercancías que se realice derivado del reconocimiento aduanero, de la verificación de mercancías en transporte o por el ejercicio de las facultades de comprobación.
En ese sentido, se debe levantar el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera, detallándose la identificación de la autoridad que práctica la diligencia, los hechos y circunstancias que motivan el inicio del procedimiento, la descripción, naturaleza y demás características de las mercancías, en dado caso, la toma de muestras de las mercancías, otros elementos probatorios necesarios para dictar la resolución correspondiente, la designación de dos testigos, domicilio dentro de la circunscripción territorial, salvo que se trate de pasajeros, se debe indicar el plazo probatorio que tienen los interesados.
Cabe señalar que las autoridades aduaneras podrán levantar actas parciales y final, cuando el acto de comprobación se concluya con posterioridad al día de su inicio, con la única excepción de que los actos de comprobación NO se puedan extender por un plazo de cinco días, contado a partir de su inicio. El plazo anterior, es muy importante, ya que la Ley Aduanera en su artículo 153-A señala que en caso de no cumplirse con los plazos señalados las actuaciones de la autoridad aduanera quedarán sin efectos.
Ahora bien, en el Acta de Inicio de PAMA, la autoridad deberá indicar al contribuyente que cuenta con un plazo de 10 días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación de dicha acta, para ofrecer las pruebas y formular los alegatos que a su derecho convenga.
Si el interesado desvirtúa los supuestos por los cuales fueron objeto de embargo precautorio las mercancías, la autoridad que emitió el acta de inicio dictará de inmediato la resolución, sin que en estos casos se impongan sanciones; de existir mercancías embargadas se ordenará su devolución.
En caso de que se considere que no se desvirtuaron las observaciones hechas en el acta, las autoridades aduaneras emitirán resolución en un plazo que no excederá de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a aquél en que se encuentre debidamente integrado el expediente, es decir, cuando hayan vencido los plazos para la presentación de todos los escritos de pruebas y alegatos.
En caso de que no se emita la resolución mencionada dentro del plazo de cuatro meses, la autoridad deberá poner de inmediato a disposición del interesado la mercancía de su propiedad que embargó.
El artículo 1° de la Ley Aduanera señala que esa Ley, las de los Impuestos Generales de Importación y Exportación y las demás leyes y ordenamientos aplicables, regulan la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de mercancías y de los medios en que se transportan o conducen, el despacho aduanero y los hechos o actos que deriven de éste o de dicha entrada o salida de mercancías.
Asimismo, prevén que en caso de ser necesario la normativa que se aplicara de manera supletoria es el Código Fiscal de la Federación.
En ese sentido, tenemos que la Ley Aduanera no prevé medio de defensa alguno, no obstante, el Código Fiscal de la Federación si prevé un recurso administrativo en contra de la resolución que al efecto emita la autoridad aduanera al poner fin al PAMA.
El artículo 117 del Código Fiscal de la Federación, señala que el recurso de revocación procede en contra de las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras, como se advierte de la siguiente transcripción:
“Artículo 117.- El recurso de revocación procederá contra:
I.- Las resoluciones definitivas dictadas por autoridades fiscales federales que:
(…)
c) Dicten las autoridades aduaneras.
(…)”
El recurso mencionado tiene los siguientes aspectos:
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- La interposición de dicho recurso es optativa, previo a acudir al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
- Debe presentarse dentro de los treinta días siguientes a aquél en que haya surtido efectos su notificación del acto de autoridad.
- Se presenta a través del buzón tributario.
El escrito por el que se interponga el recurso administrativo deberá contener por lo menos lo siguiente[1]:
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- La resolución o el acto que se impugna y su notificación, excepto cuando se declare bajo protesta de decir verdad que no se recibió la misma.
- Los agravios que le cause la resolución o el acto impugnado.
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- Las pruebas y los hechos controvertidos de que se trate.
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- Los documentos que acrediten su personalidad cuando actúe a nombre de otro o de personas morales, o en los que conste que ésta ya hubiera sido reconocida por la autoridad fiscal que emitió el acto o resolución impugnada.
Una vez seguido el procedimiento, la resolución que al efecto se emita podrá:
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- Desecharlo por improcedente, tenerlo por no interpuesto o sobreseerlo, en su caso.
- Confirmar el acto impugnado.
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- Mandar reponer el procedimiento administrativo o que se emita una nueva resolución.
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- Dejar sin efectos el acto impugnado.
[1] Artículo 122 del Código Fiscal de la federación.
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- Modificar el acto impugnado o dictar uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.
En contra de la resolución que emita la autoridad aduanera también procede el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de conformidad con lo señalado en el artículo 3, fracción II de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:
(…)
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- Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación;”
Lo anterior, en virtud de que la autoridad aduanera es una autoridad fiscal autónoma y la resolución que emite en el PAMA se considera definitiva. La demanda deberá contener por lo menos los siguientes datos:
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- El nombre del demandante, domicilio fiscal, así como domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la jurisdicción de la Sala Regional competente, y su dirección de correo electrónico.
- La resolución que se impugna.
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- Las autoridades demandadas.
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- Los hechos que den motivo a la demanda.
- Las pruebas que ofrezca.
- Los conceptos de impugnación.
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- El nombre y domicilio del tercero interesado, cuando lo haya.
- Lo que se pida.
Una vez seguido el procedimiento, se emitirá sentencia que podrá resolver lo siguiente:
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- Reconocer la validez de la resolución impugnada.
- Declarar la nulidad de la resolución impugnada.
- Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación correlativa.
- Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados.
- Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter general, caso en que cesarán los efectos de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto de aplicación que hubiese impugnado.
- Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.
De manera extraordinaria, en contra de la resolución del juicio contencioso administrativo, se puede promover el juicio de amparo directo para los gobernados y el recurso de revisión para las autoridades en caso de que la sentencia emitida en el juicio contencioso administrativo no resulte favorable a cualquiera de las partes, en cuyo caso se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia.[1]
Procede la interposición del juicio de amparo en contra de la sentencia definitiva que se emita en el juicio contencioso administrativo y que se considere que no es
[1] Artículo 52, penultimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
favorable para el accionante, de conformidad con lo establecido en el artículo 170, fracción I de la Ley de Amparo, que señala lo siguiente:
“Artículo 170. El juicio de amparo directo procede:
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- Contra sentencias definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por tribunales judiciales, administrativos, agrarios o del trabajo, ya sea que la violación se cometa en ellos, o que cometida durante el procedimiento, afecte las defensas del quejoso trascendiendo al resultado del fallo.”
Ahora bien, la demanda de amparo directo, deberá contener por lo menos los siguientes datos:
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- El nombre y domicilio del quejoso y de quien promueve en su nombre;
- El nombre y domicilio del tercero interesado;
- La autoridad responsable;
- El acto reclamado.
- La fecha en que se haya notificado el acto reclamado al quejoso o aquélla en que hubiese tenido conocimiento del mismo
- Los preceptos que, conforme a la fracción I del artículo 1o de esta Ley, contengan los derechos humanos cuya violación se reclame; y
- Los conceptos de violación.
Generalidades:
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- La demanda debe presentarse a través de la autoridad responsable.
- Se deben presentar copias para cada una de las partes.
Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda, y deberá contener los siguientes requisitos:
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- La fijación clara y precisa del acto reclamado;
- El análisis sistemático de todos los conceptos de violación o en su caso de todos los agravios;
- La valoración de las pruebas admitidas y desahogadas en el juicio;
- Las consideraciones y fundamentos legales en que se apoye para conceder, negar o sobreseer;
- Los efectos o medidas en que se traduce la concesión del amparo, y en caso de amparos directos, el pronunciamiento respecto de todas las violaciones procesales que se hicieron valer y aquellas que, cuando proceda, el órgano jurisdiccional advierta en suplencia de la queja, además de los términos precisos en que deba pronunciarse la nueva resolución; y
- Los puntos resolutivos en los que se exprese el acto, norma u omisión por el que se conceda, niegue o sobresea el amparo y, cuando sea el caso, los efectos de la concesión en congruencia con la parte considerativa.
El artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevé que las resoluciones emitidas por el Pleno, las Secciones de la Sala Superior o por las Salas Regionales pueden ser impugnadas por la autoridad a través del recurso de revisión que se debe promover ante la Sala responsable que dictó la sentencia que se pretende recurrir.
Del recurso mencionado conocerá el Tribunal Colegiado de Circuito competente conforme a la sede del órgano jurisdiccional que dictó la sentencia.
No obstante, el recurso de revisión mencionado, solo es procedente en los siguientes supuestos:
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- Sea de cuantía que exceda de tres mil quinientas veces el salario mínimo general diario del área geográfica correspondiente al Distrito Federal, vigente al momento de la emisión de la resolución o sentencia.
- En el caso de contribuciones que deban determinarse o cubrirse por periodos inferiores a doce meses, para determinar la cuantía del asunto se considerará el monto que resulte de dividir el importe de la contribución entre el número de meses comprendidos en el periodo que corresponda y multiplicar el cociente por doce.
- Sea de importancia y trascendencia cuando la cuantía sea inferior a la señalada en la fracción primera, o de cuantía indeterminada, debiendo el recurrente razonar esa circunstancia para efectos de la admisión del recurso.
- Sea una resolución dictada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Servicio de Administración Tributaria o por autoridades fiscales de las Entidades Federativas coordinadas en ingresos federales y siempre que el asunto se refiera a:
- Interpretación de leyes o reglamentos en forma tácita o expresa.
- La determinación del alcance de los elementos esenciales de las contribuciones.
- Competencia de la autoridad que haya dictado u ordenado la resolución impugnada o tramitado el procedimiento del que deriva o al ejercicio de las facultades de comprobación.
- Violaciones procesales durante el juicio que afecten las defensas del recurrente y trasciendan al sentido del fallo.
- Violaciones cometidas en las propias resoluciones o sentencias.
- Las que afecten el interés fiscal de la Federación.
- Sea una resolución dictada en materia de comercio exterior.
- Se resuelva sobre la condenación en costas o indemnización previstas en el artículo 6º de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo
El tribunal colegiado de circuito una vez sustanciado el procedimiento, resolverá primero lo relativo al recurso de revisión contencioso administrativa, y únicamente en el caso de que éste sea considerado procedente y fundado, amparara a la autoridad que lo haya interpuesto y de no ser fundado, se determinará que no se ampara a las autoridades que hayan interpuesto el mencionado medio de defensa, dejando firme la sentencia recurrida.
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