Fue el pasado 14 de julio de 2021, que con bombo y platillo se anunciaba como una de las máximas aportaciones hacia el comercio exterior mexicano la desaparición de la Administración General de Aduanas (AGA) y a la par se erigía a través del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) emitido por el ejecutivo federal, en manos del presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO), la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM) como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), disponiendo que el control de las aduanas ya no serían por conducto del Servicio de Administración Tributaria (SAT).
Para el 21 de diciembre de 2021, se publicaba en el DOF en la edición vespertina el decreto por el que se reformaba y adicionaban diversas disposiciones al Reglamento Interior de la SHCP (RISHCP) y del Reglamento Interior del SAT (RISAT), y por el que se expedía el Reglamento Interior de Agencia Nacional de Aduana de México (RIANAM), considerando que la entrada en vigor sería a partir del 01 de enero del 2022, lo que permitirá a partir de esa fecha la entrada en funciones de la ANAM.
La ANAM tendría a cargo la dirección, organización y funcionamiento de los servicios aduanales y de inspección para aseguramiento del cumplimiento de las leyes que son inherentes al Comercio Exterior, así como los dispositivos legales que fungen de manera supletoria y demás que regulan la entrada y salida de mercancías.
Haciendo un análisis particular del artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), se prevé que, para la forma más eficaz de dar atención a los asuntos de su competencia, todas las Secretarías integrantes del Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les serán de manera jerárquica subordinados y tendrán facultades para resolver sobre los asuntos que se les encomienden, resultando oportuno la creación de un órgano administrativo desconcentrado, jerárquicamente subordinado a la SHCP, obviamente emancipado del SAT, que tenga como principal reto el de elevar de manera sustancial los múltiples procesos que generan la organización y la dirección de los servicios aduaneros, la inspección de mercancías, etc., con apego a la leyes que tutelan, y regulan la entrada, tránsito o salida de mercancías en el territorio nacional.
Es así entonces, que dentro de esta decisión de “mejora” al comercio exterior mexicano, se consideró que las funciones del SAT, serían las siguientes:
- Continuar con la recaudación y fiscalización de ISR, IVA, IEPS, ISAN, etc.
- Revisar las operaciones de comercio exterior fuera de la aduana para verificar el debido cumplimiento de leyes fiscales.
- Emitir los criterios de interpretación jurídica sobre las leyes fiscales y las reglas generales de comercio exterior.
- Otorgar las certificaciones en materia de IVA e IEPS, así como de Operador Económico Autorizado (OEA).
Mientras que la ANAM, según el artículo 3º del Reglamento Interior, sus funciones, según lo indicado en el Decreto mencionado a supra líneas, serían las siguientes:
- Recaudar los impuestos generales de importación (IGI) y de exportación (IGE), así como del derecho de trámite aduanero (DTA).
- Dirigir, organizar y hacer funcionar los servicios aduanales y de inspección.
- Aplicar y asegurar el cumplimiento de las leyes fiscales y aduaneras que tutelan la entrada y salida de mercancías del territorio nacional.
- Controlar, administrar y supervisar los padrones generales y sectoriales
- Determinar y liquidar los ingresos federales.
- Formular las solicitudes de consulta e instituir los comités especializados en materia aduanera que permitan la vinculación con los contribuyentes en la operación eficaz de la misma estableciendo los lineamientos adecuados para su funcionamiento.
- Participar en las negociaciones de los tratados internacionales celebrados pro México, así como celebrar acuerdos interinstitucionales de su competencia.
- Emitir disposiciones de carácter general y acuerdos administrativos propios para el ejercicio eficaz de sus atribuciones.
- Modificar o revocar las resoluciones administrativas de carácter individual de conformidad con el Código Fiscal de la Federación (CFF), que sean emitidas por las unidades administrativas a su cargo.
- Solicitar y proporcionar información necesaria para evitar la evasión o elusión fiscales en materia aduanera y otros ilícitos o infracciones a otras instancias e instituciones públicas, nacionales o del extranjero de conformidad con las leyes y tratados internacionales en materia aduanera.
- Ordenar y realizar la inspección y vigilancia permanente en el manejo, transporte o tenencia de las mercancías en los recintos fiscales o fiscalizados.
- Dar a conocer a través de las actas u oficios que para tal efecto se levanten, en términos de la legislación fiscal y aduanera aplicable haciendo constar los dichos hechos y omisiones, a los contribuyentes, responsables solidarios, productores, importadores, exportadores y demás obligados en materia aduanera, los hechos u omisiones imputables a éstos, conocidos con motivo del ejercicio de sus facultades de comprobación en el despacho aduanero.
- Ordenar y practicar la retención, persecución, embargo precautorio o aseguramiento de las mercancías de comercio exterior.
De manera operativa, y según se interpreta en el RIANAM, se encuentra limitada en cuanto a sus funciones secundarias (no menos importantes), consistentes en realizar fiscalizaciones posdespacho y actos de vigilancia de operaciones de comercio exterior (más que fundamentales), que actualmente realiza la Administración General de Auditoría de Comercio Exterior (AGACE) del SAT, misma tiene poca operación.
La ANAM tiene por encargo toda la operación aduanera, la supervisión, seguridad y función de los aeropuertos, las autorizaciones de las patentes de los agentes aduanales y desde luego las nuevas concesiones, sin embargo, en dicho RIANAM, no se clarifican los procedimientos administrativos, ni su resolución o determinación de manera correspondiente.
Se hace evidente que no se consideró vínculo alguno hacia la ciudadanía en ningún sentido, pues se trunca el proceso de profesionistas en el ámbito aduanero para ser quienes ocupen los cargos públicos en la ANAM, pues ya es conocido que, si integración en la parte de Direcciones y puestos de cúpula serán de asignación por las autoridades castrenses, es decir, se eliminó el servicio civil de carrera.
Según la idea del Ejecutivo Federal, la principal razón de dejar a un lado a la ciudadanía y reemplazarla por la milicia, se pensó con la idea de combatir la corrupción con funcionarios íntegros, dejando en claro el menosprecio a las escuelas públicas y privadas la cuales no han podido lograr esos fines… la honestidad.
La ANAM constituye un órgano administrativo desconcentrado, dotado de autonomía técnica, operativa, administrativa y de gestión, que tiene el carácter de autoridad fiscal y aduanera, ya que cuenta con los recursos de los fondos y los fideicomisos que se constituyen de las asignaciones que establece el Presupuesto de Egresos y los ingresos que obtenga por la prestación de servicios y gastos de ejecución, entre otros.
Resulta muy controversial el hecho de que la ANAM cuente con personal que pertenece o haya pertenecido a las fuerzas armadas, de conformidad con las disposiciones aplicables, situación que no es del todo criticable, no obstante que desde hace un par de años se ha demostrado que el personal de la Secretaria Marina (SEMAR) y de la Secretaria de la Defensa Nacional (SEDENA) no cuentan con la capacidad técnica para dirigir una aduana.
La ANAM es la responsable de las 50 aduanas del país y cuenta con una estructura definida en la que resaltan las direcciones generales y un órgano de control interno, entre otras áreas. No destacan grandes cambios de las facultades que tenía respecto de la AGA; de ahí que no se hagan mayores adecuaciones.
Pero ante la creación de la ANAM y de su polémico RIANAM, viene el primer revés a legal, si, el primer revés, es decir, ante el ente espurio rector de la supervisión del comercio exterior mexicano, organismo que fue considerado el pasado 11 de enero de 2024, por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (Amparo Directo: DA-411/2023), por virtud de la cual declaró la inconstitucionalidad del RIANAM, el cual dictaminó que es inconstitucional la creación de la ANAM, considerando que su establecimiento a través de un reglamento contradiciendo las facultades exclusivas que tiene el SAT en materia aduanera.
Se entiende entonces que, la agravante fue que el Ejecutivo Federal no cuenta facultades para la creación de la Agencia Nacional de Aduanas, pues en la Ley del SAT, a la ANAM le fueron otorgadas de exclusivamente atribuciones en materia aduanera de manera incorrecta.
Lo anterior, podría entenderse que los actos de la ANAM, como embargos, retenciones, verificaciones en transporte, inicios de PAMAS etc., son ilegales, sin embargo, la realidad de la sentencia señala lo siguiente: “En mérito de las anteriores consideraciones, al resultar fundado el argumento de la parte quejosa, lo que se impone es conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión, cuya consecuencia directa e inmediata es la ineficacia jurídica de la sentencia reclamada, debiendo la sala responsable emitir otra en que, siguiendo los lineamientos de esta ejecutoria, declare la nulidad lisa y llana de las resoluciones administrativas impugnadas.” (sic) Lo transcrito es el efecto de la sentencia, es decir, sólo tiene como efecto lo resaltado en negritas.
No hay mucho que decir, la resolución invalidó este órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, considerando que las facultades otorgadas a la ANAM están legalmente conferidas al SAT, pues según se indica en la sentencia, las citadas atribuciones citadas en párrafos anteriores, “fueron indebidamente atribuidas”, ya que este nuevo órgano desconcentrado (ANAM), transgredió la Ley del SAT, la cual debió haber sido reformada en primera instancia; aunado a lo anterior, el Primer Tribunal determinó que, fue quebrantado el principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley, el cual exige que los reglamentos sean fundamentados y se encuentren en medida de las leyes que regulan la materia; en tanto que en la Ley del SAT al no ser modificada, las atribuciones que le fueron otorgadas (SHCP), no pueden ser ejercidas por un órgano distinto, sino por el propio SAT a través de sus unidades administrativas.
Esta sentencia responde a un juicio de amparo presentado por un contribuyente afectado por actos emitidos por la ANAM que, si bien el fallo sólo da protección a al quejoso de manera individual, se sienta un precedente sumamente importante sobre la legalidad del nuevo órgano desconcentrado de la SHCP.
A saber, que el promovente del amparo en comento, no refutó la legalidad constitucional del RIANAM, sino las facultades de quien expidió la resolución, es decir, pues al no ser competente, según sus argumentos, sus atribuciones suceden de un Reglamento con visibles vicios desde su origen por ser contrario a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
La ilegalidad en la creación de la ANAM, quizás trascienda hacia escenarios mayores en los tribunales, que en obviedad tomaran como precedente los argumentos citados con antelación y que urgen de manera imperiosa una reforma integral a la Ley del SAT.
No es el único caso en donde particulares se hacen presentes ante la Autoridad Colegida, haciendo ver la inconstitucional de la creación de nuevos entes reguladores que no han sido erigidos de manera legal, pues los vicios de fondo son factor para que estos sean cuestionados a mas no poder.
En resumen, la sentencia en cuestión crea confusiones, porque algunos entienden que hay una declaración de inconstitucionalidad del RIANAM, lo cual es incorrecto; El Tribunal Colegiado solamente concedió el amparo al promovente que presentó el juicio y que combatió un acto emitido por la ANAM (Aduana de Manzanillo).
No se trata de un juicio de amparo indirecto en contra del decreto que crea la ANAM, por lo tanto, la sentencia beneficia únicamente al contribuyente que ganó el juicio presentado ante el colegiado.
Es un hecho que la ANAM continuará realizando sus funciones y facultades que le fueron conferidas en el RIANAM, y de ninguna manera verá afectará por la emisión o existencia de la sentencia en comento.
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